【摘 要】本文通过分析两起行政主体变更住宅规划许可的案例，反映出由于中央与地方对同一事项的规划立法差异，加上实践中执法部门有意选择性适用规则，以致执法结果违背了上位法之立法本意，使得行政利害关系人的法定（听证）程序权利被架空，进而导致其实体方面信赖利益受到侵害的结果。选择性执法的后果是政府诚信度的降低与法律秩序的破坏。对此，应从立法、执法与司法等层面加强对利害关系人合法权益之维护，充分保障其知情权与参与权，监督规划变更权的合法、适当运用。
【关键词】选择性执法 听证权利 信赖利益
 
一、主要案情
2014年11月，原告王某与某房地产有限责任公司（以下简称第三人）签订了《商品房买卖合同》（以下简称《合同》）。原告所购预售房屋为第三人开发建设的纯别墅小区中的一栋。《合同》第十条“规划、设计变更的约定”第一款中明确“本合同签订后，出卖方不得擅自变更规划、设计。出卖方需要变更的，应当征得实际受到影响的买受方书面同意，并报规划部门、设计审查机构批准……”双方约定纠纷解决方式为仲裁。
2017年12月，原告发现所购别墅楼盘一期占地的一半与二期的全部房屋在建筑户型、层高、单体面积、户数、建筑风格等与原来批准的小区规划有极大差异。小区原规划中通往湖泊的水系被截断，大多被填平并建造了房屋，区内景观、道路等公共设施发生重大变更。第三人将“大户型调整为小户型，户数由222户调整为504户”、二层变三层、建筑风格由“传统苏式”变更为所谓“新苏式”。这一切使得原告所购别墅的小区基础设施发生显著变化、配套加倍、交通拥堵及人员复杂，容积率加大，风格不一。此时，新建房屋已销售完毕。原告等最先购买一期楼盘的业主非常气愤，认为大幅度的规划变更，违背了当初开发商的承诺，使得他们的合法利益遭受了严重侵害。
2018年1月，通过向规划部门申请信息公开，原告才了解到第三人的违约申请变更并实施变更后的规划，与被告同意变更规划许可有直接关系。规划部门两次颁发的第112号和第163号《建设工程规划许可证》（以下简称为《112号证》和《163号证》）均有多次规划签注变更。《112号证》与《163号证》所涉范围为第三人的同一个建设项目，小区有统一的建设用地规划许可以及修建性详细规划。被告违规变更规划许可为《112号证》所涉范围的一半和《163号证》涵盖的全部面积；从涉及建筑面积来看，规划变更范围占比超过小区总面积的六成以上。
原告认为被告没有严格按照法律规定的实体条件与程序要求，相关变更规划行政许可的具体行政行为涉嫌违法。原告在2018年3月选择了以最为严重的2016年10月11日两证规划变更行为分别提起诉讼，请求法院确认被告针对该小区的变更规划许可行为违法并予以撤销；诉讼费用由被告承担。同时，提起民事仲裁，向第三人要求补偿。  
法院立案后，被告市规划局提出依据市政府相关文件，其原有的建设工程规划类许可证核发的职权现已划转至市行政审批局。因此，原告依据《行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，向法院申请将本案被告市规划局变更为市行政审批局。被告答辩意见：请求法院驳回原告的起诉。1、原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。2、原告的起诉超过法定起诉期限。3、被诉行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。
二、引发行政争议的原因
本案中凸显出来的核心问题是该具体行政行为的法律适用方面的冲突。
原告方认为：《城乡规划法》第五十条第二款规定“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”从法律规定来看，举行“听证会”应是首选形式，“听取利害关系人的意见”是核心内容和实质要求。《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”因此，按照以上《城乡规划法》、《行政许可法》要求，规划部门有告知利害关系人听证权利并组织听证程序的法定义务，否则属于程序违法。该听证程序应是行政机关在变更规划许可前比较正式地听取包括原告在内的若干已与第三人签订购房合同的利害关系人意见的最重要的环节，不可缺省，更不能仅被一种流于形式的所谓“公示”程序所替代。公示可以作为使利害关系人了解变更内容的形式之一，但不是唯一途径，因为它不能保证“实际通知”到位，而无论“法律”还是“地方性法规”都强调了要“听取利害关系人意见”这一实质要求。
被告方认为：《江苏省规划条例》第四十五条第二款：“城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。”被告提出依据《行政诉讼法》第六十三条第一款，即“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”所以，本案中依照地方性法规，行政主体已采取了其中列举的一种“公示”形式，并在现场与网站批前公示十多天，但“没有群众提出意见”，因此已符合履行法定程序要求，变更规划行为相应合法。
表面上看，是全国性法律与地方性法规之间的规则冲突。诚然，地方性法规有“补白”和“细化”两个作用。但在“细化”过程中“需要注意的是，所谓根据当地情况进行规定，一定是在已有的上位法规定的框架下完成的，而不能违背上位法的规定。”因此，个人认为在“法律”（《城乡规划法》与“地方性法规”（《江苏省规划条例》）对同一事项规定不一时，应当按照《立法法》第八十八条第一款“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”之规定，遵循“法律优先”的原则来处理。就行政主体执法过程而言，即使适用《江苏省规划条例》第四十五条第二款，也应抓住上位法的本意即“听取”利害关系人“意见”，而不是选择性、便利适用规则，以简单、模糊的“公示”，在没有一个利害关系人“知情”的情况下变更小区规划，从而导致行政利害关系人法定听证权利被虚化、其信赖利益被损害的不良后果，以致政府公信力降低，法律秩序受到影响。
除此以外，如果严格执行现有的关于“公示”的规则，利害关系人的合法权益还是可以得到保障的。如：《江苏省城市规划公示制度（2009）》中“规划许可内容变更”中“批前公示”明确“公示内容”包括“原规划许可内容；变更的内容及依据；现规划许可内容”。“批前公示”的“相关要求”中更明确要求“三、房地产开发项目变更规划许可内容，应当采取有效方式征询受影响的该项目已有住户、周边住户和已签订预售合同的业主的意见。”《某市规划局城市规划管理若干事项变更管理规定（试行）》“二、变更条件：第（六）项第4点：同一小区内分期开发的房地产项目的变更，应当在项目所在地进行公示，并书面征得受影响的预购人及已有住户的同意。”《某市规划局行政许可听证办法》第二条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者规划行政主管部门认为需要听证的规划中的敏感、焦点以及容易引发社会矛盾的问题，特别是直接影响居住环境的行政许可事项，规划行政主管部门应当向涉及的公民、法人和其他组织公告，并举行听证。”以上规范性文件的相关规定如此之清晰、明确，但在本案中全都没有被严格执行到位。
三、完善与落实城市住宅规划变更许可之法律规制
全国范围内类似以上情形的案例较多，对利害关系人的信赖利益造成了很大影响，并且补偿标准欠缺，司法监督的力度不够。我们知道，行政行为一经作出即具有公定力、确定力和拘束力。确定力即不可变更力，对行政主体而言，非依法定程序和理由不得随意改变已作出的行政行为的内容，或就同一事项重新作出行为；对行政相对人而言，不得否认或随意改变行政行为的内容。拘束力指行政行为成立后即对有关组织或个人产生法律上的约束力，不能再作出与该行为相抵触或违反该行为相关要求的行为，即使是许可机关自己也应受其约束。众所周知，政府诚实守信、保护行政相对人信赖利益也是行政法基本原则之一。《行政许可法》第八条第一款：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”；第二款中还明确了“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的法定条件。因此，规划许可的变更也应把行政法基本原则与现行法律规定落到实处，做到行政行为确定性与依法变更的统一。
立法层面，个人建议在《城乡规划法》第五十条第二款中明确要求必须适用听证程序，去除“等”字，避免地方性法规做多样化的规定，即使各省份增加其他形式，其中听证程序也必不可少，从而把上位法要求的“听取利害关系人意见”的实质环节，切实加以保障。该条款也应明确由“建设单位或个人”作为补偿主体，同时补偿标准也应在此条中加以完善，从而使得各地在执法与司法环节有所遵循。另外，从国家法律层面，对听证程序的基本要求、环节做出统一规范，在此也非常期待我国行政程序法的早日面世。
执法层面，规划部门应严格执行有关法律、法规，保障利害关系人依法享有的知情权和参与权，严控开发商要求变更规划的实质条件和标准。《江苏省规划条例》第四十五条第一款：“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。变更内容依法应当先经其他有关主管部门同意的，建设单位或者个人在向城乡规划主管部门申请变更时，应当提供相关证明文件。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。” 由上可知，特别对房地产开发项目，法律明确规定，因公共利益需要，才是准许变更许可的法定条件。如果非因公共利益，确需修改的，必须经过规划部门组织的听证会并听取利害关系人意见的环节，通常是在利害关系人已出具书面同意证明并得到补偿的前提下方可变更，否则变更小区规划违法。其现行依据是《城乡规划法》第五十条及《江苏省规划条例》四十五条之规定“因修改给利害关系人合法权益造成损失的，”“应当”由申请变更的建设单位或者个人依法给予“补偿”。在此过程中，行政主体理应负有监督第三人合理补偿、保障利害关系人合法权益的职责。
司法层面，各级人民法院应按照现行规定以及行政法基本原则，面对规则冲突，把握法律精神，准确适用行政法律规范，监督行政权的合法、适当运用，维护利害关系人信赖利益。对于行政主体未履行法定职责、严重违反法定程序的行政行为，依照《行政许可法》第六十九条和《行政诉讼法》第七十条之规定应予以撤销。即使不能撤销，也应确认行政行为违法，及判令承担赔偿责任等。
 
综上所述，期待我国各级城乡规划部门在推进城市化的进程中在更加完善的法制框架内，更积极地保障公共利益和公民参与，促进行政民主化，严格依照法定变更条件与程序，大力维护利害关系人的信赖利益。
 
 
 
 
 参考文献：
  兰燕卓：《为了有序的城市——城市规划变更的行政法规制》，北京大学出版社2014年版，第174页。
 同上，第49-50页。